Factotum Ignacianos
Gustavo González Urdaneta
Chile: La Gestión Privada en el sector eléctrico chileno
No queda duda de que el proceso de privatización del sector eléctrico chileno es uno de los que más valor agrega al caso venezolano en la etapa de formulación y definición de este. Sus resultados señalan los puntos particulares que incidieron favorablemente en el éxito del caso chileno y que debemos tener presente desde el inicio en nuestro caso.
Es interesante hacer notar que, en Chile, las empresas sufrieron un proceso de reducción de costos (vía despidos de trabajadores y racionalización administrativa) y transformación del régimen tarifario, antes de que se iniciara el proceso de privatización, lo que permitió generar utilidades y lograr su autofinanciamiento. Junto con ello se procedió a la desconcentración, descentralización y regionalización de las dos empresas estatales existentes: Endesa y Chilectra, convirtiendo su gestión en un sistema de empresas filiales y subsidiarias cuya coordinación estaba en un holding central.
Es una opción que debe considerarse en Venezuela, sin la necesidad del holding central. bajo la siguiente variante: para rehabilitar la generación se contratan, bajo las formas BOT/BOO, un número reducido de Productores Independientes (IPP por sus siglas en ingles) de reconocida experiencia, solvencia y ética en esa área y, para la distribución, se asignan un número reducido de Regiones de Distribución (RD) bajo la modalidad inicial de contratación OAM (Operación, administración y mantenimiento) y un sistema de precios que retribuya la inversión que se requiera para rehabilitarlas. En ambos casos es preciso realizar estudios previos que orienten sobre el numero optimo regional de asignatarios a recibir ambas actividades: generación y distribución y las formas de otorgarlas. La transmisión permanece como un monopolio deseable que, en sus inicios, es preferible que absorba el personal actual de acreditada experiencia y, la comercialización, debe permanecer bajo el control de las distribuidoras hasta que el sector adquiera la madurez para drenar el concepto e incorporar la comercialización independiente.
El sector eléctrico se comenzó a privatizar, a comienzos de los 80, pero no es hasta 1989 que dicho proceso se completa, con la venta total por parte de CORFO, de su participación en ENDESA. Con anterioridad, el Estado poseía el 90% de la generación, el 100% de la transmisión y el 80% de la distribución de la electricidad. Prácticamente un monopolio estatal multiempresas Las reformas al régimen de propiedad, al funcionamiento de los mercados, al marco regulatorio, y al régimen tarifario, se inician en 1980, estando todos a cargo de la Comisión Nacional de Energía, la que pasó a tener el rol predominante en el sector. Dada la ausencia total de institucionalidad en Venezuela y el impacto que tendrá a futuro el éxito de la privatización del sector energía debe considerarse, para cada uno de los subsectores, hidrocarburos y electricidad, una Comisión de Privatización liderizada por quienes sean designados por el gobierno de transición para dirigir cada uno de ambos subsectores.
El principal aporte chileno es que su proceso de privatización y la legislación adoptada contribuyeron una fuerte dinámica de inversión y crecimiento en el sector eléctrico y que las perspectivas para los sucesivos años señalaban que la inversión a ser realizada sería aún seria mayor, llegando a una cifra promedio anual entre 1997 y el 2000, de 800 millones de dólares, lo que permitiría satisfacer un crecimiento en la demanda de energía eléctrica estimada por la Comisión Nacional de Energía en 8.5% anual. Lamentablemente la legislación actual en Venezuela aún está por definirse, poca es la experiencia aprovechable de las leyes conque apenas ha sobrevivido el Sector Eléctrico Nacional (SEN) y una demanda en el 2023 equivalente a la de 1993.
Además, el proceso chileno de internacionalización del capital, a través de la participación de las empresas en los procesos de privatización a nivel regional, no representó un obstáculo a la inversión futura en Chile como aparentemente sucedió en Argentina. Los factores que incidieron en la favorable evolución en Chile se relacionaban con el contexto macroeconómico y político en que se desenvolvía la economía, la mantención de una regulación estable en el tiempo, que aseguró una alta rentabilidad a las empresas de generación y distribución y el desarrollo de una capacidad gerencial de larga data. Esa, evidentemente no es la situación actual de Venezuela. Pero, ni parecido, todo lo contrario. La situación actual de Venezuela es similar al de Argentina en su época de privatizaciones. Un desorden administrativo y un caos institucional.
Adicionalmente, otra diferencia básica con Venezuela es que en el caso chileno, el sector público jugó un papel fundamental: tuvo una activa participación en el acondicionamiento de las empresas para su traspaso al sector privado, en la formación de un equipo técnico que consolidó la administración de las empresas, manteniendo su continuidad después del traspaso al sector privado, así como en la creación de estímulos a la inversión durante el proceso mismo de privatización: entregando recursos al asumir la deuda de las empresas y mediante subsidios a la venta de las mismas. Por eso debemos definir cuál es el momento adecuado para transferir la propiedad al sector privado pues en las condiciones actuales su valor es muy bajo. Por eso la sugerencia de que primero debe mejorarse la calidad del producto y minimizar/eliminar el racionamiento actual antes del traspaso de la propiedad.
Para poder evaluar los beneficios futuros del proceso de privatización del SEN debemos responder a una batería de interrogantes que deben hacerse quienes les toque dirigir y coordinarlo:
¿En qué medida el proceso de privatización brindará incentivos a la inversión en el sector?
¿Cómo se cree que responderán los empresarios a una nueva regulación? ¿Qué esperan de ella?
¿Qué estímulos tienen los empresarios en la actualidad para invertir en el sector eléctrico venezolano?
¿En qué medida el proceso de internacionalización podría representar un obstáculo a la inversión en Venezuela?
¿Cómo se equilibra la ecuación de ganancia y riesgo en el sector?
Estas y muchas otras dudas se derivan de que la actual Ley Eléctrica del 2019, en discusión, no es mapa de ruta, no desanuda la crisis actual de las empresas principales del sector energía (PDVSA y Corpoelec) y es imperativo incorporar la energía eléctrica como prioridad en la política energética del país y, en particular, el desarrollo de la industria del gas.
Es pertinente tener presente en la estructuración del proceso de privatización en Chile, que los mercados que conforman el sector eléctrico chileno, aún después del proceso de privatización, se han mantenido muy concentrados, solo cuatro empresas permiten abarcar el 80% de la generación de energía del sistema interconectado central, el más importante del país y el 60% de la distribución. El principal resultado del proceso de reforma chileno es que el proceso fue todo un éxito si se considera como criterio la ampliación de la capacidad productiva del sector a lo largo de los diez años siguientes a su realización.
La privatización de un bien público no representa en sí un aporte a la formación de capital, sino de un traspaso de propiedad. Sin embargo, la modalidad que adopta el proceso tiene mucho que ver con la respuesta posterior de los agentes ante el proceso de inversión. Existen modalidades que la inducen directamente, ya sea a través del tipo de negociación impuesto, pensemos por ejemplo en Perú, donde el traspaso de propiedad ha estado condicionado al desembolso de montos de inversión preacordados, o bien el caso de Bolivia, donde el mecanismo adoptó la forma de capitalización de las empresas públicas, con traspaso de la administración. Una variante similar al caso de Perú se aplicó en la privatización de Seneca (Nueva Esparta) en Venezuela. Único caso de privatización en Venezuela que también, en forma integral, fue exitoso. Sin embargo, existen también otros mecanismos, distintos a los anteriores, pero relacionados con los incentivos que se establecen en el proceso, que han inducido respuestas favorables a la inversión, siendo éste el caso de los sectores eléctricos y de telecomunicaciones en Chile. El mecanismo de los incentivos luce apropiado para Venezuela.
Colombia: Privatización del Sector Eléctrico
En Colombia, el proceso de privatización no tuvo la fuerza ni la intensidad lograda en Chile y son varias las razones que explican esta situación: en primer lugar, históricamente en el país ha existido una amplia participación privada en todas las actividades económicas, con excepción de la casi totalidad de los servicios públicos domiciliarios, puertos y ferrocarriles. Las demás actividades económicas se han desarrollado dentro de un concepto constitucional de libre empresa y función social de la propiedad. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, el Estado colombiano no padecía de síntomas de hipertrofia burocrática, ni soportaba niveles elevado de déficit fiscal como fueron los casos Brasil (12%) y Chile (25%). En tercer lugar, aunque con dificultades, el país continuaba teniendo acceso a los recursos de crédito externo, como consecuencia del estricto cumplimiento a sus obligaciones de deuda externa.
Lo anterior no significa que el gobierno colombiano no consideró seriamente aumentar la participación del sector privado en la vida económica del país. Cada vez ha ganado más terreno la idea de que para acelerar el desarrollo económico es necesario aumentar la productividad y la eficiencia de las empresas y que ello es más viable conseguirlo con el concurso de la iniciativa privada. Inclusive en el texto de la nueva Constitución se dejó consagrada una norma para que, dentro de los límites del bien común, operen la libertad económica, la competencia y la iniciativa privada.
La iniciación del servicio de energía eléctrica en Colombia fue también, como en Venezuela, fruto de la iniciativa privada. Tanto inversionistas privados nacionales como extranjeros consiguieron del Estado subsidios y privilegios de exclusividad para prestar el servicio eléctrico por largos períodos de tiempo (30 años o más). Sin embargo, el proceso de industrialización y crecimiento urbano que se dio en el país a principios del siglo pasado generó una presión por el servicio de energía eléctrica que los inversionistas privados, por diferentes razones, no fueron capaces de satisfacer. En unos casos, por la tendencia a privilegiar sus propias industrias; en otros, porque se requería hacer grandes inversiones que rebasaban su capacidad financiera; y en otros, porque la baja rentabilidad que habían tenido sus inversiones -por dificultades técnicas, operacionales y sobrecostos en los equipos- los llevó a tomar decisiones impopulares como la duplicación de tarifas (caso Bogotá) que exasperó a la comunidad y deterioró las relaciones con el Estado.
En Colombia, al igual que en otros países, se optó por la estatización, tal vez por haber carecido de la suficiente claridad para comprender que los abusos monopólicos que se estaban presentando se pueden resolver a través de un tema regulatorio fuerte e independiente de la empresa. En países como Estados U nidos se optó por esta alternativa.
A principios de la década de los’90 se fue creando un clima favorable para emprender un programa de reestructuración sectorial, el cual fue adoptado por el Consejo de Política Económica y Social (Conpes) máximo organismo de decisión del Estado, que preside el Presidente de la República y fueron varios los lineamientos básicos que soportaban dicha esta estrategia:
1) La definición del papel del Estado como propiciador de condiciones de competencia, dentro de un marco regulatorio fuerte, independiente y transparente;
2) El fortalecimiento de las actividades de planificación en un contexto energético integral, con la creación y puesta en marcha de la Comisión Nacional de Energía, que permitiría desarrollar planes de expansión más flexible y adaptado a las condiciones macroeconómicas involucrando las posibilidades de sustitución y de uso racional de energía;
3) La redefinición de la electrificación rural dentro de un concepto más amplio de energización rural, utilizando las fuentes energéticas locales y evitando extender redes más allá de los límites señalados por la conveniencia técnica y económica; y
4) El acercamiento de las tarifas a los costos reales y el otorgamiento de subsidios sólo a quienes en verdad lo ameritan, en forma explícita y con recursos fiscales.
El programa de reestructuración comprendió acciones como las siguientes:
1) Implantación de un esquema regulatorio fuerte e independiente del sector;
2) La reconfiguración de empresas, buscando la separación, si no administrativa al menos contable, de las actividades de generación de las de distribución, manteniendo el Estado la propiedad y operación de la red interconectada nacional, para propiciar la competencia entre las empresas generadoras, cobrando por el servicio un peaje;
3) Racionalización del programa de inversiones para garantizar la atención de la demanda futura con criterios de eficiencia, dentro de un proceso de planeamiento energético integral, considerando el intercambio energético con países vecinos;
4) Introducción de rígidos programas de gestión gerencial respaldados en contratos de desempeño y condicionando el acceso a los recursos de crédito y la permanencia de los gerentes en sus cargos al cumplimiento de las metas trazadas;
5) Introducción de la evaluación externa en todas las actividades sectoriales, desde las administrativas hasta la selección y ejecución de proyectos, para corregir a tiempo desviaciones de las metas propuestas y garantizar el proceso continuado de mejora en la eficiencia sectorial; y
6) Conformación de empresas regionales de generación y reorientación del papel del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -entidad que promueve la electrificación en la mayoría de los departamentos del país- para que atienda sólo las regiones alejadas de la red nacional.
Esperaba el gobierno que como resultado de esa estrategia se crearía un espacio y un ambiente propicios para que los particulares se vincularan al sector eléctrico, comprando activos de generación existentes, adquiriendo acciones de empresas de generación, construyendo nuevas plantas de generación, o prestando servicios en las actividades de distribución. El éxito que haya tenido dicha estrategia responde, en gran parte, a circunstancias propias de su desarrollo económico y de los gobiernos que se han sucedido en el manejo del país en las tres últimas décadas, pero, vale la pena consignar algunas reflexiones sobre sus perspectivas de privatización que pudieran sernos útiles en el caso venezolano.
Primero, las modificaciones en la concepción del papel del Estado manifestadas en la nueva Constitución- fueron factores a favor de la privatización dentro de una concepción moderna del Estado que llamaba a operar en un ambiente de competencia, apertura económica y democratización de la propiedad. Segundo, que la privatización del sector eléctrico es un proceso difícil y complejo debido a la larga tradición de manejo estatal, la concepción arraigada de servicio público esencial, la injerencia política en su manejo, la indisciplina en el pago de cuentas por parte de las entidades oficiales, las dificultades para aplicar instrumento coercitivo de cobro, el otorgamiento de subsidios indiscriminado, las dificultades política para alcanzar y mantener tarifas reales.
Tercero, teniendo en cuenta la insolvencia financiera de la mayoría de las empresas eléctricas colombianas, como es el caso de Corpoelec, las restricciones para acceder a nuevos créditos y las limitaciones fiscales, la atención de la demanda futura iba a depender en gran parte de la inversión privada en el sector, igual que en Venezuela. Para ello se requieren reglas claras y estables que posibiliten la recuperación del capital con una rentabilidad adecuada. Puesto que se actúa en monopolios naturales, es fundamental la regulación estatal, a través de entidades con gran capacidad técnica, autonomía presupuestal, transparencia y uniformidad en la información, independencia frente a las empresas y resistencia a las presiones políticas.
Cuarto, por las limitaciones para acceder a nuevos créditos, se abría el espacio para la participación privada en nuevas plantas de generación y en las actividades de distribución. Aunque en Colombia no se tenía la presión del racionamiento en Venezuela que requiere la aceleración del proceso de privatización, si requería tomar una serie de acciones en esa dirección, pues probablemente a la vuelta de unos años las condiciones en la oferta eléctrica podrían forzar la privatización, con las desventajas de la premura. De ahí que era el momento de iniciar este proceso con claridad, empezando por aquellas actividades que no suscitan tanta reacción pública.
Quinto, la privatización en su sentido amplio (venta de las empresas estatales) no era factible en el corto plazo en el caso colombiano ni creo que lo sea en el venezolano; hemos de pensar, en nuestro caso, en las mejores opciones disponibles (IPP en generación, cogeneración, autogeneración y contratos de OAM en distribución) que nos ayuden a manejar la deuda, reducir la crisis del racionamiento y la pésima calidad del servicio eléctrico antes del traspaso de la propiedad.
Sexto, es más fácil a nivel de generación crear las condiciones para la participación privada, porque no tienen que afrontar los problemas inherentes con el cobro al público y es más viable establecer garantías que permitan la recuperación de la inversión y facilitar la competencia en esta actividad. Al inversionista se le pagaría la energía generada (kilovatio/hora) a unos precios reales. El Estado definiría a quién subsidia y a quién no, y asumiría las consecuencias de las decisiones tarifarias.
Séptimo, en distribución, puede promoverse la tercerización en la modalidad de contratación de servicios como facturación, cobro, mantenimiento de redes, recuperación de cartera, etc. Esto servirá enormemente para ganar respaldo de la comunidad, ya que se podrían corregir muchas de las deficiencias que irritan hoy a los usuarios. Claro está que esto podría generar reacciones sindicales, ya que necesariamente habrá que adecuar las plantas de personal del monopolio estatal actual a esta nueva realidad, eliminando de paso los excesos burocráticos.
Octavo, es importante elevar el nivel de conciencia de los funcionarios del gobierno sobre las opciones de privatización y la experiencia en otros países. Organizar seminarios para analizar las opciones y lo aspectos jurídicos de la privatización en el sector eléctrico venezolano.
Noveno, se debe entender que la privatización es un proceso que demanda paciencia y voluntad política. Se debe actuar sobre aquellas actividades de más fácil aceptación, como la cogeneración, la autogeneración privada, la subcontratación de actividades de distribución. Inclusive, valdría la pena intentar desarrollar proyectos compartidos de generación con el sector industrial que haya demostrado ser eficiente y gocen de prestigio.
Décimo, para dar firmeza al proceso, es conveniente crear un comité del más alto nivel del gobierno para que se encargue de promover la privatización del sector electrico. Esto ayudará a generar confianza y credibilidad entre los potenciales inversionistas privados. Además, debe crearse un ente regulatorio fuerte e independiente, introducir la legislación apropiada, definir un esquema de tarifas realistas y diseñar e implantar un sistema de subsidios ajeno al sector, con recursos fiscales. De lo contrario, difícilmente los particulares estarán dispuestos a invertir en el sector eléctrico.
Para terminar, los venezolanos debemos comprender que la participación de los particulares está movida por una lógica incontrastable que consiste en la búsqueda de una rentabilidad adecuada a su capital. Para el inversionista privado, invertir en el servicio eléctrico es un negocio como lo es invertir en cualquier otra actividad económica. No se le puede pedir que haga obras de caridad o que asuma el papel subsidiario que le corresponde al Estado. Tenemos que aprender a apreciar esto y evaluar, en su verdadera dimensión, las ventajas de la participación privada. Pero esto sólo será posible en la medida en que la comunidad comprenda que esta participación puede ayudar a mejorar sus condiciones de vida, a través de la prestación eficiente de servicios como el eléctrico, cobrando por los mismos un precio justo. Pero el país debe comprender que para disponer de servicios públicos se debe pagar por ello, sea a través de tarifas o de impuestos. El manejo de los subsidios por fuera del sistema de precios y la correcta fiscalización de las empresas podrían ayudar grandemente en el logro de ese propósito. Este es el reto del futuro gobierno de transición en Venezuela.
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